Ein anderes Gesetz als im Unternehmen
Wer aus einem Unternehmen kommt, kennt den Betriebsrat und das Betriebsverfassungsgesetz. Beides gilt im öffentlichen Dienst nicht. An seine Stelle tritt der Personalrat, und seine Rechtsgrundlage ist das Personalvertretungsrecht: das Bundespersonalvertretungsgesetz für Dienststellen des Bundes, dazu sechzehn Landespersonalvertretungsgesetze für Länder und Kommunen.
Das ist kein formaler Unterschied. Welche Maßnahmen beteiligungspflichtig sind, wie lange die Fristen laufen, wie ein Konflikt entschieden wird und wie weit die Mitbestimmung reicht, unterscheidet sich zwischen Bund und Ländern und zwischen den Ländern untereinander erheblich. Eine Aussage über „die Mitbestimmung im öffentlichen Dienst" trägt deshalb immer nur bis zur Landesgrenze, wenn sie nicht ausdrücklich den Bund meint.
Eine zweite Abgrenzung gehört dazu: In öffentlich-rechtlich getragenen Einrichtungen, die als GmbH oder Aktiengesellschaft geführt werden – viele kommunale Betriebe, manche Klinikgesellschaften –, gilt wieder das Betriebsverfassungsgesetz, weil es sich um privatrechtliche Unternehmen handelt. Der Rechtsformwechsel eines Trägers wechselt also auch das Vertretungsrecht, siehe der Beitrag über Zweckverbände und kommunale Betriebe.
Wer wählt und wer gewählt wird
Der Personalrat wird von den Beschäftigten der Dienststelle gewählt. Nach § 14 Absatz 1 BPersVG ist beim Bund wahlberechtigt, wer am Wahltag das 16. Lebensjahr vollendet hat, mit Ausnahmen etwa für Beschäftigte, die seit mehr als zwölf Monaten beurlaubt sind, oder für Altersteilzeit im Blockmodell während der Freistellungsphase.
Eine Regelung mit praktischer Bedeutung steht in § 14 Absatz 2 BPersVG: Wer an eine andere Dienststelle abgeordnet ist, wird dort wahlberechtigt, sobald die Abordnung länger als drei Monate gedauert hat, und verliert im selben Zeitpunkt das Wahlrecht in der bisherigen Dienststelle. Steht fest, dass die Rückkehr binnen weiterer neun Monate erfolgt, bleibt es beim alten Wahlrecht. Beamtinnen und Beamte im Vorbereitungsdienst sowie Auszubildende sind nach § 14 Absatz 3 BPersVG nur bei ihrer Stammbehörde wahlberechtigt.
Über der Ebene der einzelnen Dienststelle stehen Stufenvertretungen – Bezirks- und Hauptpersonalräte bei den übergeordneten Behörden – und in mehrstufigen Verwaltungen der Gesamtpersonalrat. Sie werden zuständig, wenn eine Maßnahme über die Dienststelle hinausreicht oder wenn ein Konflikt in die nächste Stufe geht. Daneben gibt es die Jugend- und Auszubildendenvertretung und die Schwerbehindertenvertretung, die eigene Aufgaben nach § 178 SGB IX hat.
Die drei Beteiligungsformen
Beteiligung ist ein Oberbegriff für Rechte sehr unterschiedlicher Stärke.
Die schwächste Form ist die Information: Die Dienststelle muss den Personalrat unterrichten und ihm die erforderlichen Unterlagen vorlegen. Sie kann anschließend entscheiden, wie sie will.
Die mittlere Form ist die Mitwirkung oder Anhörung: Der Personalrat kann Stellung nehmen, Einwände erheben und eine Erörterung verlangen. Bleibt die Dienststelle bei ihrer Absicht, kann sie die Maßnahme durchführen – der Widerspruch ist dokumentiert, aber nicht bindend.
Die stärkste Form ist die Mitbestimmung: Die Maßnahme ist ohne Zustimmung des Personalrats unwirksam. Verweigert er sie, geht die Sache in ein Stufenverfahren und kann bis zu einer Einigungsstelle gelangen. Für Bundesdienststellen listet § 78 Absatz 1 BPersVG die mitbestimmungspflichtigen Personalangelegenheiten auf, von der Einstellung über Beförderung, Eingruppierung und Versetzung bis zum Absehen von der Ausschreibung eines Dienstpostens.
Wo die Mitbestimmung endet
Drei Grenzen sind für das Verständnis wichtig.
Erstens die personelle Grenze: § 78 Absatz 4 BPersVG nimmt beim Bund politische Beamte und Stellen ab der Besoldungsgruppe A 16 aufwärts sowie entsprechende Arbeitnehmerstellen aus. Wer in diesen Bereich eingestellt wird, wird ohne Personalratsbeteiligung eingestellt.
Zweitens die Grenze auf Antrag: Bei Beschäftigten mit überwiegend wissenschaftlicher oder künstlerischer Tätigkeit und bei Beamtinnen und Beamten auf Zeit bestimmt der Personalrat nach § 78 Absatz 3 BPersVG nur mit, wenn diese es beantragen.
Drittens die sachliche Grenze: Der Personalrat entscheidet nicht über Organisation, Aufgabenverteilung und Haushalt. Ob ein Amt eine Stelle schafft, ist keine Frage der Mitbestimmung, sondern der Verwaltungsleitung und des jeweiligen Beschlussgremiums – des Rats, des Kreistags, des Parlaments.
Was der Personalrat für Sie tut
Im Alltag ist das Gremium an drei Stellen spürbar.
Er handelt Dienstvereinbarungen aus, und die regeln, was Sie täglich merken: Gleitzeit, Zeitkonto, mobile Arbeit, Nutzung von IT-Systemen, betriebliches Eingliederungsmanagement. Siehe dazu der Beitrag über Arbeitszeit und Gleitzeit im öffentlichen Dienst.
Er prüft personelle Einzelmaßnahmen, die Sie betreffen – Eingruppierung, Stufenzuordnung, Versetzung, Befristung. Wer eine Eingruppierung für falsch hält, kann sich an den Personalrat wenden, bevor er den Rechtsweg beschreitet.
Und er ist im Einstellungsverfahren beteiligt, was die Dauer zwischen Zusage und Vertrag erklärt; das ist im Beitrag über den Personalrat bei der Einstellung beschrieben. Für Bewerber heißt das vor allem eines: Das Gremium, das Ihre Einstellung prüft, ist dasselbe, das später Ihre Interessen gegenüber der Dienststelle vertritt.
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